Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach

W dniu 24 maja 2007 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwalił ustawę o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Ustawa została opublikowana w Dz. U. z dnia 5 lipca 2007 r. Nr 120, poz. 818. Niniejsza ustawa w art. 18 stwarza możliwość zalegalizowania pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcom przebywającym na tym terytorium nielegalnie.

1. przebywa na terytorium RP nieprzerwanie co najmniej od 1 stycznia 1997 r.,
2. w dniu wejścia w życie ustawy jego pobyt na terytorium RP jest nielegalny,
3. złoży wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy,
4. wskaże lokal mieszkalny, w którym zamierza przebywać i przedstawi tytuł prawny do jego zajmowania,
5. posiada przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę na terytorium RP albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze zatrudnienia lub powierzenia mu wykonywania innej pracy zarobkowej, lub pełnienia funkcji w zarządach osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane, lub posiada dochody lub mienie wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w tym kosztów leczenia, bez potrzeby korzystania ze wsparcia materialnego ze środków pomocy społecznej przez okres 1 roku.

Pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest nieprzerwany, jeżeli co najmniej od 1 stycznia 1997 r. cudzoziemiec nie opuścił terytorium RP. Jeżeli zaś w tym okresie nastąpiły jakiekolwiek przerwy w pobycie cudzoziemca na terytorium RP, żadna z tych przerw nie może być dłuższa niż 6 miesięcy i łącznie wszystkie te przerwy nie mogą przekroczyć 10 miesięcy.

Abolicja dotyczy tylko tych cudzoziemców, którzy nie złożyli wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie unormowań abolicyjnych wprowadzonych w 2003 r.

W przypadku, gdy cudzoziemiec będzie spełniał ww. warunki, wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca udzieli zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres 1 roku, o ile nie spowoduje to zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, albo obciążenia dla budżetu państwa lub nie naruszy interesu Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw wejdzie w życie w dniu 20 lipca 2007 r.

Międzynarodowy system ochrony uchodźców

Potocznie terminem uchodźca określa się osoby zmuszone do opuszczenia swego miejsca zamieszkania przez okoliczności od nich niezależne. Bodźcem zmuszającym do opuszczenia kraju pochodzenia mogą być zarówno konflikty zbrojne, prześladowania jak i klęski żywiołowe. Na początku XXI wieku wędrujące w poszukiwaniu schronienia rzesze uchodźców wciąż pozostają palącym problemem globu. Dotyczy on wszystkich kontynentów.
Obecnie szacuje się że na świecie jest 10, 389, 700 osób szukających schronienia w innych krajach.
Z danych UNHCR wynika że najwięcej uchodźców jest: w Azji (4,188, 100 osób), Afryce (3,343,700 osób) i na kontynencie Europejskim (2, 136, 300 osób).¹ Jest to problem nie tylko pogrążonych w konfliktach czy zaskoczonych przez klęski żywiołowe krajów, które generują takie ruchy. Dotyczy on także takich krajów jak Polska - tzw. państw przyjmujących, które zostają postawione wobec moralnego obowiązku udzielenia schronienia potrzebującym.

Podstawę dla identyfikacji i uzyskania statusu uchodźcy stanowią przede wszystkim dwie wielostronne umowy międzynarodowe: Konwencja o statusie uchodźców z 1951 roku² sporządzona w Genewie oraz Protokół z Nowego Jorku o statusie uchodźców z 1967 r.³

Prawno międzynarodowa definicja pojęcia uchodźcy różni się od potocznej sprecyzowaniem kryteriów dla których dana osoba powinna być zakwalifikowana do tej kategorii. Zgodnie z Konwencją Genewską za uchodźcę uznaje się osoby, które: stosownie do wcześniejszych porozumień międzynarodowych byli uważani za uchodźcę (tzw. uchodźcy statutowi); w rezultacie zdarzeń, jakie nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1951 r., oraz na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa.⁴ Definicja ta zasadza się na trzech elementach. Osoba ubiegająca się o status uchodźcy musi:

1. znajdować się poza terytorium kraju ojczystego, co jest spowodowane
2. prześladowaniem lub uzasadnioną obawą przed prześladowaniem z określonych względów, a także
3. nie może korzystać z ochrony państwa, którego jest obywatelem lub państwa na terytorium, którego zamieszkuje na stałe. Warunki te składają się na tzw. klauzule włączenia.

Kluczową częścią tej definicji jest uzasadniona obawa przed prześladowaniem. Przesłanka ta jako jedyna pozwala odróżnić tą kategorię osób od migrantów ekonomicznych. Jest to jednocześnie najtrudniejszy do ocenienia warunek uznania za uchodźcę. „Element obawy, jako subiektywny, znajduje w ramach tego kryterium odniesienie do elementu obiektywnego, jakim jest słowo „uzasadniona. Odczucia osobiste jednostki należy porównać z sytuacją istniejącą w danym kraju, a ponadto połączyć z terminem „prześladowanie”, który, niestety, nie ma, jak dotychczas, powszechnie przyjętej definicji.”⁵ Jednak pewne elementy definicji prześladowania można wyprowadzić z brzmienia artykułów 31 i 33 Konwencji. Wskazują one, że pozbawienie życia lub wolności ze względu na rasę, religię, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub poglądy polityczne mają być traktowane jako prześladowanie w rozumieniu art. 1 (A) ust. 2. Ponadto wielu ekspertów uznaje także poważne naruszenie praw człowieka jako przyczynę prześladowania.⁶ W tym miejscu pojawia się dylemat: jak odróżnić prześladowanie od różnych form dyskryminacji? Według UNHCR tylko w wyjątkowych okolicznościach można zakwalifikować dyskryminację jako prześladowanie, ponieważ pewne zróżnicowanie postępowania wobec jednostki jest rzeczą naturalną w każdym społeczeństwie.⁷ Dlatego w praktyce kładzie się nacisk na te sytuacje, w których rzeczywiście poważnie i w sposób krzywdzący naruszone zostały prawa człowieka. Najogólniej można stwierdzić, że obawę prześladowania uznaje się za uzasadnioną jeśli z całokształtu okoliczności w danej sprawie wynika, że życie, wolność, pozycja społeczna lub warunki bytu jednostki zostały zagrożone lub poniosą uszczerbek oraz - jeśli z tych samych powodów nie może ona korzystać z innych podstawowych praw i wolności człowieka.⁸

Zgodnie z definicją z Konwencji Genewskiej, prześladowanie powinno być spowodowane rasą, wyznawaną religią, narodowością, przynależnością do określonej grupy społecznej lub przekonaniami osoby starającej się o statut uchodźcy. Terminy te wymagają krótkiego objaśnienia na gruncie Konwencji oraz w świetle ocen i zaleceń UNHCR. Termin rasa należy rozumieć w najszerszym znaczeniu, tak aby dotyczył wszystkich rodzajów grup etnicznych oraz specyficznych grup społecznych o wspólnym pochodzeniu, tworzących mniejszości w większych społecznościach. Prześladowania z powodu religii są to np.: zakaz przynależności do określonej wspólnoty religijnej, udział w obrzędach religijnych, zakaz nauczania religii lub formy dyskryminacji stosowane wobec osób praktykujących lub wyznających daną religię. Termin „narodowość” powinien być rozumiany jako obywatelstwo i jednocześnie jako przynależność do grupy etnicznej lub językowej. Natomiast pojęcie „określona grupa społeczna” obejmuje osoby o podobnym pochodzeniu, statusie społecznym lub obyczajach. Ostania z przesłanek wymieniona w definicji z 1951 r., - prześladowania z powodu przekonań politycznych - zgodnie z zaleceniami UNHCR powinna być interpretowana jako poglądy, które nie są tolerowane przez władze, z powodu zawartej w nich krytycznej oceny polityki władz lub stosowanych metod.⁹

Kolejnym warunkiem, który musi spełniać osoba ubiegająca się o status uchodźcy zgodnie z zaleceniami Konwencji Genewskiej jest przebywanie poza terytorium państwa, którego jest obywatelem. W przypadku bezpaństwowca jest to przebywanie poza granicami kraju, w którym mieszkała poprzednio na stałe, natomiast w przypadku osoby o podwójnym (lub więcej) obywatelstwie – poza granicami każdego z nich. Nie zawsze osoba wnioskująca o status poza terytorium państwa, którego jest obywatelem oznacza, że prześladowania zmusiły ja do opuszczenia swojego kraju. Możliwa jest sytuacja, że osoba przebywa poza terytorium państwa, którego jest obywatelem od pewnego czasu i na skutek zmiany sytuacji w ojczyźnie może żywić uzasadnioną obawę, że po powrocie będzie prześladowana z przyczyn wymienionych w Konwencji. Takiej osobie przysługuje również status uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej (są to tzw. uchodźcy sur place).

Ostatnim elementem klauzul włączenia jest brak ochrony państwa, którego osoba jest obywatelem. W praktyce oznaczać to może stan wojny, wojnę domową, zamieszki lub odmowę ze strony państwa udzielenia ochrony. Wtedy uciekinier musi wykazać że nie jest w stanie lub nie chce powrócić do tego kraju, oraz, że nie jest w stanie lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju w związku z obawą prześladowania.

Warto dodać że osoby zmuszone do opuszczenia swojego kraju z powodu międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu obejmowane są ochroną prawa humanitarnego co nie jest równoznaczne z przydzieleniem statusu uchodźcy. Owy status przyznaje się wtedy gdy konflikt niesie ze sobą następstwa jakimi są prześladowania z powodów wymienionych w Konwencji Genewskiej.

1. osób, które aktualnie korzystają z ochrony lub pomocy innych aniżeli UNHCR organów lub agend ONZ;
2. osoby traktowanej przez właściwe władze państwowe, w którym osiedliła się, tak samo jak obywatela tegoż kraju, posiadającego pełnie praw i obowiązków z tego wynikających;
3. osoby, która dopuściła się zbrodni przeciw pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciw ludzkości w rozumieniu określonych aktów międzynarodowych;
4. osoby, która dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem przyjmującym oraz przed nadaniem jej statusu uchodźcy;
5. osoby, która jest winna czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych.¹⁰

Pierwszy przypadek nie wymaga głębszego wyjaśnienia. Warto dodać że Konwencja zakłada objęcie pomocą i ochroną tej kategorii osób. Jednak następuje to wtedy gdy wcześniej zapewniana pomoc i ochrona przez inną niż UNHCR agendę lub organ zostaje z jakiejkolwiek przyczyny wstrzymana.
Kolejna klauzula dotyczy osób mogących starać się o uzyskanie statusu uchodźcy, ale „zaopatrzonych” w ten sam zbiór praw i obowiązków co obywatel tego kraju i tak samo traktowanych przez władze państwowe – mimo że obywatelem tego państwa nie jest. Autorzy tej klauzuli mieli na myśli uchodźców niemieckiego pochodzenia (np. volksdeutche) przybywających w owym czasie do RFN i nawiązywali bezpośrednio do postanowień zawartych w Statucie Międzynarodowa Organizacja ds. Uchodźców (IRO).
Trzeci przypadek obejmuje osoby, które dopuściły się pewnych kategorii zbrodni. Konwencja w tym zapisie wymienia trzy rodzaje takich działań. Wszystkie mają być interpretowane zgodnie z wersją zaproponowaną przez Kartę Międzynarodowego Trybunału Karnego przyjętą w Londynie 8 sierpnia 1945 r. Po pierwsze są to zbrodnie przeciw pokojowi. Tak zwane prawo londyńskie określa je jako planowanie, przygotowywanie, rozpętanie lub prowadzenie wojny napastniczej albo wojny podjętej z pogwałceniem traktatów międzynarodowych, porozumień i gwarancji, tudzież udział w planowaniu spisku lub w celu dokonania tych czynów. Wymienione następnie zbrodnie wojenne są określone jako pogwałcenie praw i zwyczajów wojennych. Są to m.in.: zabójstwa, torturowanie, złe obchodzenie się z ludnością cywilną, przywłaszczenie sobie mienia nieusprawiedliwione koniecznością wojskową itd.¹¹ Z kolei zbrodnie przeciw ludzkości Karta powołująca do życia Trybunał Norymberski interpretuje jako mordowanie, eksterminacje, deportacje inne akty nieludzkie, popełnione przed lub w czasie wojny wobec ludności cywilnej, prześladowanie ze względów politycznych, rasowych czy religijnych.¹²
Czwarta klauzula dotyczy osób, które dopuściły się poważnego przestępstwa pospolitego, popełnionego przed przyjęciem do kraju uchodźstwa i poza jego granicami. Wyrażenie to nie zostało objaśnione przez UNHCR co pozostawia decyzję o kwalifikacji danego czyny do tej kategorii kompetentnym władzom państwa przyjmującego. Jednak B. Wierzbicki uważa, że kategorie „poważne przestępstwa pospolite” można określić jako te czyny charakteryzujące się szczególnym niebezpieczeństwem społecznym. Zatem do tej grupy można zaliczyć np.: handel narkotykami, przestępstwa przeciw bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego, przestępstwa przeciw osobom szczególnie chronionym przez prawo międzynarodowe.¹³
Ostatnia klauzula wyklucza osoby winne czynów sprzecznych z celami i zasadami ONZ. Wytyczne w tym zakresie wymienione zostały w artykułach 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych podpisanej w San Francisco 26 czerwca 1945 r. Zgodnie z tymi zapisami do podstawowych celów należy: utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, rozwijanie miedzy narodami przyjaznych stosunków, rozwiązywanie w drodze współpracy międzynarodowej problemów międzynarodowych, popieranie praw człowieka. Natomiast do podstawowych zasad należy: suwerenna równość wszystkich członków, rozwiązywanie sporów za pomocą środków pokojowych, powstrzymanie się od groźby użycia siły lub jej użycia przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości politycznej któregokolwiek z państwa.¹⁴ Zatem osoby łamiące te zasady jak i utrudniające realizacje tych celów przez wydawanie decyzji politycznych, gospodarczych bądź wojskowych nie są uprawnione do ubiegania się o status uchodźcy.

Punkt C artykułu 1 Konwencji Genewskiej zawiera przypadki, w których zapisy tego aktu przestają obowiązywać. Są to tzw. klauzule ustania – określają one warunki, w których osoba uznana za uchodźcę przestaje nim być. Zatem zgodnie z tym zapisem status uchodźcy nie przysługuje osobie, która:

1. dobrowolnie zwróciła się ponownie o ochronę państwa, którego jest obywatelem,
2. utraciwszy swoje obywatelstwo ponownie dobrowolnie je przyjęła,
3. przyjęła nowe obywatelstwo i korzysta z ochrony państwa, którego obywatelstwo przyjęła,
4. ponownie dobrowolnie osiedliła się w państwie, które opuściła lub poza którego granicami przebywała z powodu obawy przed prześladowaniem,
5. nie może dłużej odmawiać korzystania z ochrony państwa swojego obywatelstwa, albowiem ustały warunki, w związku z którymi została uznana za uchodźcę,
6. jest osobą, która nie mając żadnego obywatelstwa może powrócić do państwa, w którym miała poprzednio stałe zamieszkanie, ponieważ przestały istnieć okoliczności, w związku z którymi została uznana za uchodźcę.¹⁵

Pierwsze cztery klauzule zakładają dobrowolność działania uchodźcy, który samodzielnie zmienia swój status. Klauzule 5 i 6 bazują na niezależnym od uchodźcy warunku jakim jest zmiana sytuacji w kraju pochodzenia. W nowych uwarunkowaniach groźba prześladowania przestała istnieć i powrót do kraju uchodźstwa jest możliwy. Konwencja w tym miejscu jednak stawia warunek: postanowienia punktów 5 i 6 nie stosuje się do uchodźcy, który może powołać się na przekonywające powody związane z poprzednim prześladowaniem, uzasadniające jego odmowę z korzystania z ochrony państwa, którego obywatelstwo posiada lub w którym miał poprzednio swoje stałe miejsce zamieszkania. Zastrzeżenie to ma na uwadze ochronę osób z trwałymi urazami psychicznymi, z powodu których nawet w przypadkach zasadniczej zmiany reżimu w krajach pochodzenia nie będą w stanie do niego powrócić.

Zgodnie z artykułem 33 Konwencji Genewskiej „Żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie wróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytorium, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.” Ten zapis składa się na treść zasady non - refoulement, która jest podstawą dla całego systemu międzynarodowej ochrony uchodźców i stanowi normę powszechnego prawa międzynarodowego. Zgodnie z obowiązująca doktryną obecnie preferuję się tzw. rozszerzoną interpretacje tego zapisu. Mianowicie oprócz zakazu cofnięcia lub wydalenia z terytorium państwa, na którym znajduje się osoba, której status ma zostać określony, zasada obejmuje także zakaz odmowy przyjęcia na granicy. Wyjątek od tego określony jest w ust 2 tego samego artykułu. „Nie może powoływać się jednakże na dobrodziejstwo niniejszego postanowienia uchodźca, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się on znajduje, lub który będąc skazanym prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie stanowi niebezpieczeństwo dla społeczeństwa tego państwa.” Należy dodać, że w świetle Konwencji zasada non - refoulement ma zastosowanie do uchodźców niezależnie od tego, czy przebywają legalnie, czy tez nielegalnie w danym kraju.

Protokół Nowojorski wszedł w życie 4 października 1967 r. Dokument ten usunął ograniczenie czasowe „wydarzeń mających miejsce przed styczniem 1951 r.” zapisane w punkcie 2 artykułu 1 ust A, Konwencji Genewskiej. Protokół jest niezależnym instrumentem prawnym, mimo odnoszenia się do Konwencji z 1951r. Jak informuję UNHCR przystępując do Protokołu państwa wyrażają zgodę na stosowanie artykułów 2-34 konwencji z 1951 r. w odniesieniu do wszystkich osób odpowiadających definicji uchodźcy bez odwoływania się do ograniczeń czasowych lub geograficznych.^16] Mimo to większość państw zdecydowała się ratyfikować oba dokumenty uznając w ten sposób oba instrumenty za podstawy międzynarodowego prawa uchodźczego. Z pośród sygnatariuszy Konwencji Madagaskar, Monako, Namibia, Saint Vincent i Grenady jako jedyne nie przystąpiły do Protokołu. Natomiast wśród państw, które przystąpiły do Protokołu, Republika Zielonego Przylądka, Suazi, Stany Zjednoczone i Wenezuela nie są sygnatariuszami Konwencji z 1951r. Do 31 grudnia 1999r. Protokół podpisały 134 państwa.

Definicja terminu uchodźca stosowana przez Urząd Wysokiego Komisarza nie jest identyczna z interpretacją zaproponowaną w Konwencji Genewskiej. W myśl Statutu Wysoki Komisarz powinien roztaczać opiekę nad uchodźcami niezależnie od ograniczeń czasowych i geograficznych. Każda osoba spełniająca kryteria uznania za uchodźcę podlega ochronie bez względu na fakt, czy kraj na terytorium, którego się znajduje jest strona Konwencji Genewskiej i/lub Protokołu Nowojorskiego i czy została uznana za uchodźcę w rozumieniu któregoś z tych dokumentów. Zatem UNHCR obejmuję ochroną osoby znajdujących się w krajach, które nie przyjęły zobowiązań międzynarodowych w tej dziedzinie lub osoby pozbawionych ochrony przez państwa, które przyjęły ograniczenia geograficzne bądź terytorialne.

Warto zaznaczyć, że na międzynarodową ochronę uchodźców składają się również dokumenty o zasięgu regionalnym jak Deklaracji na temat uchodźców z Kartageny uchwalona w 1984 roku, obowiązująca kraje Organizacji Państw Amerykańskich, Konwencja OJA dotycząca specyficznych aspektów problemów uchodźstwa w Afryce z 1969 roku, czy też dokumenty opracowywane w ramach Wspólnej polityki azylowej Unii Europejskiej. Stanowią one jednak uzupełnienie wobec Konwencji Genewskiej.